以“五化”思路破难题解新题

推进基层检务督察工作高质量发展

            ——当前基层检务督察工作高质量发展的制约因素及对策分析

党的二十大报告指出，“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。检务督察作为检察机关内部监督的制度安排，随着职能的进一步完善，已成为检察机关内部对检察权运行监督的最主要力量，检务督察职能的有效发挥，对保证检察机关和检察人员依法履职、公正司法，增强法律监督公信力至关重要。从基层检察院实践看，作为检务督察工作基本遵循的《人民检察院检务督察工作条例》(以下简称《条例》),执行过程中还存在一些不统一、不顺畅、不深入问题。结合工作实践，就加强和改进基层检察院检务督察工作试作探讨。

一、当前基层检务督察工作存在的问题现状

(一)督察重心有偏差。司法体制改革后，检务督察承担执法督察、巡视巡察、内部审计、追责惩戒等重要职能，但一些基层院受主客观多重因素制约，仍未从传统检务督察职能中脱离出来，工作重心仍放在检风检纪督察、队伍管理、制度落实上，履行执法督察、内部审计、风险防控等职能能动性、主动性不强，多在接受线索后被动进行。

(二)专业素质不匹配。为适应督察职能的更高要求，《条例》要求检务督察人员一般应具有司法办案、监督审计等相关工作经历，但多数基层院检务督察工作人员没有很强的专业知识，一些基层院甚至难以配齐专职工作人员，人员编制也不符合要求。因此，对办案风险、财务管理、招投标等工作的督察多流于形式，深度不够、质量不高，也损伤检务督察工作威信。

(三)工作方法较单一。《条例》规定了检务督察的八种方式，但不少基层检察院除在例行专项督察中方式运用还比较综合外，日常督察工作方式上仍固守单一的现场督察以及排查上报数据等常规手段，其他诸如参加或列席与督察事项有关会议，谈话、函询，查阅、调取、复制有关材料及电子数据等手段运用不多，现场督察也以事后了解为主，同步跟进办案流程、工作进程的方式运用不多。加之日常以部门1-2个人“独立作战”为主，方式手段不灵活、不丰富，督察质效不高。

(四)工作程序不规范。《条例》规定，检务督察部门开展执法督察、追责惩戒办案等工作，一般应当按照受理、初核、立案、调查、处理等程序进行。其中有些程序须报请检察长批准或由察长办公会审议决定，还涉及到人员回避及决定程序等。但从近年来检务督察卷宗评查情况看，随意简化程序的问题较为突出。一些基层院在开展督察工作时，受工作惯性影响，领导要求不高、督察人员责任心不足、认为只要定性准确就行，结案时也缺少相关程序性文书、资料，影响督察质量和权威。

(五)督察刚性难实现。《条例》规定了督察结果处理方式，包括批评、诫勉、组织处理、移送纪检监察处理等。但实践中，除上级交办的线索、安排的专项督察外，基层院“重督察轻处理”问题普遍存在。这与基层院检务督察地位不高、权威不足有关，也与“教育为主”“怕影响考核、影响形象”的心态有关，往往是“内部消化”“雷声大雨点小”。督察结果运用难以体现监督刚性、发挥导向作用。

二、基层检务督察工作高质量发展的制约因素

(一)职能边界未厘清。有的基层院检务督察与案管部门存在职能越位问题，如将案件瑕疵和质量问题作为督察重点；有的基层院检务督察部门与派驻纪检监察组存在职能交叉问题，对于检察人员既违反检察职责又构成违法违纪的，一概将案件移送派驻纪检监察组，忽视对违反检察职责行为的追究。

(二)风险防控难度大。随着司法责任制改革的不断深入，检察机关的办案风险点倍增、呈散发状，全过程监督十分必要，而基层检务督察部门由于缺乏工作机制、受限于能力素养等，难以有效事前接触、事中介入具体案件，穿透式引导各业务部门开展风险防控的措施针对性不强、效果不彰。

(三)配套措施不到位。如何对司法办案活动开展事前、事中的前瞻性、预防性、过程性监督，尚没有较为细致的工作机制或指导意见。内设机构之间就相关案件信息的共享、移送机制也不健全，工作协同不够。

(四)基层力量较薄弱。机构改革后，省、市、县三级院内部监督力量从原来的“倒梯”形变成了目前的“倒三角”形，人员最多、问题最为突出的基层院监督人员配置却最少。且由于基层检务督察职能划归政治部，受编制制约难以配备专职工作人员、安排专业素质强的人员，人岗配置与越来越高的监督要求不适应、不匹配。

(五)开展工作有顾虑。基层检察院处于司法办案一线，有的单位对检务督察工作重视程度不够，开展内部监督工作缺乏动力和底气。有的单位缺乏内部监督传统，常态化监督难免遭遇抵触情绪，被认为影响单位稳定、队伍团结。督察工作人员也因职责不明、结果运用不力等因素存在畏难情绪，多种因素导致工作开展困难。

三、推进基层检务督察工作现代化的对策建议

(一)构建一体化督察体系。进一步厘清检务督察与派驻纪检监察、案件管理、机关纪委等监督权之间的权力边界，构建起以检察权监督为核心，囊括对人对事对案监督，覆盖党纪政纪检纪的内外协同、左右联动的全方位的监督体系，使各类监督权在职能和专业上形成合力，对检察权运行开展动态的全过程监督，着力弥补目前基层检务督察人员不够、专业性不强、监督刚性不足等问题。

(二)健全专业化督察力量。严格按照《条例》配备至少1名具有相关专业或经历的专职人员，便于上下沟通衔接，利于专门做好检务督察工作。专人负责、深入研究、严格程序，将执法督察、追责惩戒、廉政风险源头动态防控压紧压实。上级院强化对下业务指导，引导基层院规范开展常态化督察。

(三)形成融合化督察组织。抓好检务督察工作，关键在党组重视。要把督察工作纳入党组重要议事日程，及时听取工作汇报，研究解决重大问题。要加强横向互动，搞好各类任务和力量统筹，与“一岗双责”相结合，整合挖潜督察资源，既强化督察专业性、权威性，又能加强大家对督察工作的理解和支持，推动形成全面全程全员抓督察、促落实的生动局面。

(四)探索数字化督察模式。“四大检察”“十大业务”有不同的运行模式和权力特征，在办案的各个阶段有不同的廉政风险点。应从省院层面推动检务督察数字化建设，针对检察权运行的不同环节，不同检察权的运行特点和廉政风险点，有针对性地建立督察数据模型，让基层检务督察人员更好地进行智能化过程监控和动态监督，真正实现监督常态化、规范化、信息化。

(五)树立实质化督察权威。院党组加大领导和支持力度，带头研究检务督察工作，把有力开展检务督察作为落实主体责任的重要抓手，作检务督察部门的坚强后盾。强化督察结果运用，努力打破“惯例”,真正将督察结果与年终考核，绩效考评结合起来，与评先选优结合起来，实现奖优罚劣双向发力，切实增强检务督察的权威性和影响力。